PPP项目管理、地方政府债务风险化解,本文是一篇关于项目管理论文范文，可作为相关选题参考,和写作参考文献。
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摘 要：近年来,政府大力推动PPP项目,但政策目标不明晰,在实际操作中偏重PPP项目的融资功能,将PPP项目作为化解地方债务的主要途径之一.政策目标的错位可能扭曲PPP项目相关方的决策行为.文章结合N省某县供水PPP项目案例分析,认为旨在化解政府债务的伪PPP项目只是债务风险的后置与隐性化,建议明确PPP项目定位,规范PPP项目审批,优化PPP项目环境.
关键词：PPP项目；地方政府性债务；风险
一、 PPP项目概述
PPP模式（Public-Private-Partnership）被译为政府和社会资本合作模式.根据财政部相关文件的定义,PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,通常由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,双方事先约定投资回报模式,包括使用者付费、政府付费或两种方式的结合.
从理论层面看,推动PPP模式,吸引社会资本,通常基于如下目的：其一,改善公共服务方面,通过提高公共服务水平和服务供给绩效,从而提高人民生活水平；其二,减轻政府负担方面,旨在引进社会资本分担政府风险,化解政府债务,减少政府开支,以及通过出售资产并向售后资产征税来增加政府收入；此外,PPP项目还可发挥吸引国内外投资,鼓励资本回流,促进经济发展等作用.但PPP项目能够发挥如上作用的前提在于政府垄断公共服务提供的低效无能,但这种低效无能则主要归咎于服务提供者的垄断地位,而不在于服務提供者的身份.因此,PPP项目发挥作用的核心机制在于将竞争和市场力量引入公共服务.
但从目前PPP项目推行情况看,地方政府通常将化解政府债务风险纳入PPP项目目标,甚至将其作为政府推行PPP项目的主要动因.根据国办发[2015]42号文第十三条,政府推行PPP项目时将化解地方政府性债务风险纳入政策目标中,允许政府通过“积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力”.如若将地方政府债务化解作为项目推行的动机,并贯彻到PPP项目的推行与管理中,则可能扭曲PPP项目发挥作用的机制.本文将结合调研获取的案例信息,分析实操中政府将债务化解作为推行PPP项目的主要目标时,将如何扭曲PPP项目的运营机理,以及这种扭曲行为将对地方政府债务化解带来何种风险.
二、 以PPP项目化解政府存量债务的风险
1. 案例概况.N省某县B供水PPP项目为典型的地方政府存量债务化解案例.B供水项目原为县政府投资兴建项目,于2012年立项,委托X公司施工,原合同约定项目款项自2012年施工起按4∶3∶3比例分三年全部付清,工程造价共计9 800万元.B供水项目于2015年全部完工并交付运营,但政府拖欠工程款,三年实际支付仅2 600万元.
为化解存量债务,县政府拟通过PPP项目的名义进行贷款,B供水项目包装成ROT模式,由县政府城投公司组建H子公司作为PPP项目的政府出资人代表,由县财政局政府官员担任子公司董事长,B供水项目的政府拖欠工程款转化为H子公司债务.H子公司已成功向某政策性银行申请到PPP专项贷款6 500万元,但贷款到账后,财政局及H子公司以X公司未参与PPP项目为由拒绝拨付工程欠款.
县财政局提出的解决方案为：X公司与H子公司组建关于B供水项目的PPP项目公司,PPP项目公司的资本金按投资总额（原工程造价）的50%设置,拟定资本金5 000万.项目公司的股权结构为,县政府出资人代表（H子公司）以实物资产（B供水项目）形式出资,占项目公司70%的股权；社会投资人占股30%,以货币出资方式投入1 500万元股本金.即X公司参与PPP项目后,H子公司偿还政府拖欠工程欠款6 500万元,但X公司需要从中拿出1 500万元向PPP项目公司注资.此外,PPP项目公司获得县供水特许经营权,由X公司负责B供水项目的日常运营.
2. 案例分析.
（1）关于PPP项目利润空间的分析.PPP项目能否吸引社会资本的关键在于政府给予企业的利润空间与利润预期的稳定性,而在PPP项目推行过程中,政府通常会将盈利良好的项目保留下来,即使为该项目投资承担债务,而将盈利水平较差的项目发包出去.从当地县供水特许经营合同看,政府对合作的价格、服务作出如下安排：当地自来水价格需经县物价局测算后举行价格听证会,经县政府同意,按照县发改委的批复意见进行定价,当地现行水价为2007年确定,其中居民用水2.60元/吨,机关事业单位用水3.60元/吨,工业用水3.50元/吨,经营服务性用水4.00元/吨.
我国供水行业实行价格管制,基于历史原因与社会稳定,对居民用水实行管制低价,并相应提高工业用水、经营服务性用水的定价,以实现不同产品价格的交叉补贴.管制价格制定就是在价格交叉补贴的模式下,核定供水企业的成本利润水平,保证水企8%～12%的盈利水平.这种扭曲的价格机制也成为当前供水市场企业盈利与否颇具争议的原因之一.根据《城市供水统计年鉴2013》、中国水网以及各市政府机关及供水公司公开数据观测可知,城镇供水成本相对于居民用水价格的倒挂现象具有普遍性.
参与B供水PPP项目的X公司面临着较为尴尬的经营局面.该县的供水市场格局为：工业用水并未划入PPP供水项目,一部分工业用水由县政府水利局组织生产经营,另一部分工业园区内的用水由园区内水厂负责.B供水PPP项目仅负责县自来水公司的业务范围,包括居民用水、机关事业单位用水和经营服务性用水,主要为居民用水.县自来水公司为自收自支的事业单位,但厂网设备维护通常需要政府财政拨款.县政府对于PPP供水项目的安排为：PPP项目公司负责运营B供水项目,向自来水公司供水,由自来水公司负责销售.即X公司运营的水厂主要负责低水价的居民用水,而公司不直接销售,即意味着自来水公司要从低水价中再分成一部分,盈利预期堪忧.
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