地方政府PPP行为误区纠偏,本论文可用于纠偏论文范文参考下载，纠偏相关论文写作参考研究。
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摘 要：近年来,PPP作为一种准公共品供给模式,能显著提高公共服务的质量和效率,由各级政府在全国范围内推进,速度逐步加快.但是,地方政府在大力推进PPP的过程中,存在一系列行为误区,出现了盲目追求短期利益的违规行为,超出其财政承受范围,阻碍了PPP项目的进一步推广,也不利于经济的长期健康发展.为此,本文明确了PPP的核心要义,总结了目前地方政府存在的行为误区,并提出了针对性的纠偏政策,为PPP的推进提供了政策建议.
关键词：PPP；地方政府；行为误区；纠偏对策
近年来,PPP被社会大众所熟知,成为热议的话题.作为一种新型的公私合作模式,PPP优势逐渐显现,地方政府也在越来越多地将其作为提供公共服务的方式.事实上,我国第一个PPP项目诞生于1984年,但是到了2002年才在基础设施建设以及市政公用领域得到较好地推广,2003―2008年是PPP发展的黄金时期,五年间PPP得到了飞速发展,影响力迅速扩大.但是,2008年金融危机爆发,整个经济陷入低迷,地方政府债务规模急速扩大,地方融资平台成了新型融资手段.由于缺乏相关法律的监管以及融资模式的不成熟,存在着地方政府违规或者变相提供担保、债务风险不断扩大甚至超出可控范圍的现象.2014年10月,“43号文”颁布,明确剥离平台公司的政府融资职能,提出“推广使用政府与社会资本合作模式.鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”,标志着地方政府融资从融资平台转变回PPP模式.
我国在不断推进和发展PPP项目的过程中,也出现了较多的问题.就地方政府层面而言,由于对PPP认识不足,导致一些超出自身能力或脱离设定目标的短期盲目行为,对未来财政造成了很大的压力,长期来看,不利于经济持续健康地增长.如何正确理解PPP的核心要义、发现和总结目前地方政府在PPP项目中的行为误区,并有针对性地提出纠偏对策,是本文试图探讨的要点.
一、PPP核心要义
地方政府推行PPP,要想把握住正确的方向,就必须对PPP的内涵有深刻认识,否则就会陷入冒进的误区.PPP的核心要义主要表现在平等协商、长期合作、利益共享和风险分担四个方面.
1.平等协商
PPP的原意是公私合作伙伴,在中国,既然是政府和社会资本合作,则双方应处于平等地位.众所周知,在中国传统思维中,政府更多的是站在管制角度,地位高高在上,但是,这一传统观念在实施PPP过程中必须改变,因为PPP模式要求政府和社会资本共同协商,平等地订立合同.任何在合同中附加带有倾向性的条款都违背了平等协商的原则.尤其是地方政府相较于社会资本而言,掌握着行政权力,长期以来的传统政府管制模式可能会潜在地影响双方平等的合作关系,演变成政府占据绝对主动权,这类行为将违背平等协商的原则.
2.长期合作
PPP项目一般持续时间在10年到30年甚至更久,时间跨度大,要求政府和社会资本建立长期的合作关系,不仅仅是在短期内负责,双方均有责任共同解决合同期限内产生的各种问题.PPP项目时间跨度较长的特性直接决定了PPP绝非短期行为,要求公私考虑合作的必要性以及可行性,双方在项目全生命周期中均享有着履行合同所带来的收益,同时,也承担着合作所约定的义务,不得在履约期间随意中断.这直接说明了PPP绝非仅仅为了解决短期内债务问题而产生的融资行为,PPP合同中政府方履约义务也不能因为政府领导班子的更迭而中断.
3.利益共享
政府选择PPP项目,其目的除了融资之外,更多是为了提高公共服务的效率,代表着社会公众的利益,但是,社会资本与政府所处立场不同,社会资本更多是追求利润最大化,因此,PPP模式提供了一个利益共享的机制,能同时达到政府和社会资本的目标.政府作为社会管理者,承担着为社会公众提供高质量的公共商品及服务的义务,但是,政府机制的内部效率不比市场机制效率高,引入社会资本,也就意味着在项目中引入市场、引入先进技术及管理方法,克服传统模式中政府部门效率低下顽疾.PPP既能使社会资本获益,也能使公共部门有效地提供公共商品.
4.风险共担
利益和风险是相对应的,既然双方共享利益,按照权责对应的原则,则必然要分担风险.不同类型的风险应由不同主体来分担.根据主体的不同特点,地方政府应承担政策和法律类的风险,而市场运营类的风险应由社会资本承担.各类风险应由相应主体主动承担.政府不能凭借其拥有的行政权力,在与社会资本签订合同之后,随意中断履约行为；不能不承担项目中后期产生的一系列风险；不能将所有风险都转移给社会资本.所有这些违背风险共担原则的行为将会严重打击社会资本参与PPP项目的积极性.
二、地方政府PPP的行为误区
地方政府为了促进地方经济的发展,充分发挥其调控职能,也承担着较大的财政压力,因此,在PPP模式推进的过程中,会产生一些行为误区.地方政府为了追求短期利益而忽略长期发展,偏离了正确的发展方向,值得引起关注和重视.
1.以PPP为融资手段
近几年,尽管PPP的推广卓有成效,却也演变成地方政府主要融资手段,出现了野蛮生长的趋势.地方政府盲目推行PPP模式,无论什么项目,一上来就采用PPP,也不考虑是否合适,这直接导致了后续履约过程中的一系列问题,严重降低了PPP项目的质量,也违背了推行PPP的初衷.
PPP的初衷是引入社会资本,借力社会资本来提供更多质量更高的公共服务,提高公共服务供给效率,与此同时,不增加政府债务规模.但是目前在具体实施的过程中,PPP成了变相融资的手段,以股代债,以股举债,以股负债,让本来就规模庞大的地方政府债务更加居高不下.
2.伪PPP项目
财政部出台文件明令禁止地方政府以PPP的名义举借债务,但是此类情况还是普遍存在.许多地方政府为了缓解现有债务存量的偿债压力,或者是为了弥补新建项目融资的资金缺口,通过伪PPP项目违规筹集资金,带来巨大的隐性债务风险.所谓伪PPP项目,常见的做法有固定回报、明股实债、财政兜底、政府承诺等一系列违反PPP原则的方式,目的是吸引社会资本与政府进行合作.原本我国地方政府债务的问题就十分突出,亟待解决,而通过伪PPP项目变相融资,实则形成了一种新型的隐性债务,使得地方政府债务问题更加严重,严重违背了推行PPP模式的初衷.
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