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摘 要自贸区作为国家战略,已经取得了举世瞩目的成就,但在具体推进过程中也出现了一些困难和问题.只有正视这些困难和问题,才能走得更远.逃避问题,只会造成偏离预设的轨道.因此,以自贸试验区调研为基础,文章探讨了自贸试验区发展过程中的管理体制、创新、考核机制和发展目标等问题,指出了制约自贸试验区顺利发展的内在因素.在此基础上,提出了促进自贸试验区发展的策略和出路.研究有助于为新一轮自贸试验区的发展提供有益的帮助和支持.
关键词自贸试验区；困境；出路
[中图分类号]F062.9；F061.5 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）11-0030-05
一、引 言
自贸试验区是国家战略,对外不仅是为了*和应对美国对中国的遏制,而且是探索新贸易规则和经济模式,对内探索政府管理经济的新模式,并培育和促进中国产业参与全球价值链.同时,发展自贸试验区是对“一带一路”战略的重要支撑,形成联动效应.因此,发展自贸试验区是非常重要的国家战略.
目前,我国已经推出了3批自贸试验区,进入了自贸试验区3.0时代.上海自贸试验区于2013年9月29日正式成立,并于2014年12月28日进行扩区,是我国第一家自贸试验区,可以称为自贸试验区1.0时代.2014年12月12日,国务院决定设立中国（福建）自由贸易试验区（包括了福州片区、厦门和平潭片区,着重进一步深化两岸经济合作）、中国（广东）自由贸易试验区（涵盖广州南沙新区片区、深圳前海蛇口片区、珠海横琴新区片区）,立足面向港澳台深度融合）和中国（天津）自由贸易试验区,我国自贸试验区扩容至4家,这被称为自贸试验区2.0时代.2016年9月,我国又在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区,将继续依托现有经国务院批准的新区、园区,继续紧扣制度创新这一核心,进一步对接高标准国际经贸规则,在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局,推动全面深化改革扩大开放,这就是自贸试验区3.0时代.
自贸试验区推行以来,在投资便利化、贸易便利化、通关环境、政府服务态度等方面都有改善,特别是“负面清单”、“一口受理”和“单一证照”等已经成为普遍实施的改革措施.自贸试验区虽然取得了很大成绩和一时轰动效应,但与期望的目标仍有一定的差距.自贸试验区运营过程中存在很多致命的缺陷,如不及时纠正和解决,将阻碍自贸试验区想要达到的目标.自贸试验区发展过程中遇到了较大的阻力和困难,造成改革要么不能落地,要么不能萌芽,上下不能贯通,红利也就不能释放,这正是经济社会发展活力不足的根源所在.
根据调研情况,本文总结了自贸试验区发展过程中存在的一些问题,希望能得到有关部门的重视,使问题能够得到及时解决,以便顺利地促进我国自贸试验区的发展.
二、自贸试验区管理体制问题
自贸试验区推进机构是国家商务部,在各省份自贸试验区管理机构自然由商务厅来牵头,成立自贸试验区管理办公室,负责推进自贸试验区工作.下面设自贸试验区片区管理委员,每个自贸片区又分管很多区块.
自贸试验区的管理体制分为两类：一类是分离型,即管委会和政府机构是分离的；另一类是合署型,即政府和管委会合署办公融为一体①.例如,上海自贸试验区目前完全实行与浦东政府合署办公,具有较高的行政效率和行政权力.而福建自贸试验区的福州片区是分离型的,管委会是独立运作的,缺乏行政权力和资源,没有和地方政府紧密结合,而地方政府及相关部门还是独立行使行政权力.厦门自贸试验区是合署型,自贸试验区管委会和厦门地方政府机构紧密融合在一起,厦门市政府从行政权力和组织安排上积极推进自贸试验区的建设,因此管委会借助政府的行政权力来推动自贸试验区的改革.从实施效果来看,分离型的管理模式运营效率较低,在推进改革过程中仅仅发挥协调政府部门的作用,本身没有推进改革的权力和职能.而合署型使政府目标和自贸试验区管委会的目标融为一体,管委会可以借助政府资源和权力来推进改革,能够取得较好的实施效果.
行政权力存在分割.自贸试验区管委会本身没有行政权力,只是一个协调机构,而真正的权力归地方政府.自贸试验区管委会有心推动自贸试验区的发展,但却很乏力和无奈.自贸试验区管委会的权力和责任不对等,在缺乏实质性权力的情况下,自贸试验区管委会则承担着推进改革的任务,造成很多流于形式、表面工作和效率低下.因此,自贸试验区的改革效果与期望存在很大的差距,甚至在许多地区出现了扭曲和走样,失去了建立自贸试验区的初衷.
多重区域和政策叠加.自贸试验区建立之初就定位在改革探索,而不是政策洼地.在这种情况下,企业看中的是自贸试验区的发展能不能给企业带来实质性的好处,能不能降低企业运营成本,改善运营的商务环境.如果做不到这一点,那对企业的吸引力就会十分有限.同时,自贸试验区与现有的经济开发区、高新技术园区、综合试验区等都存在交叉和重叠.在多重政策叠加的背景下,自贸试验区的改革创新能不能具有吸引力则面临更大的挑战.如在福建平潭、深圳前海、珠海横琴,这些地区已经是国家级的综合试验区,拥有了较大的探索改革的权力和优惠政策,而自贸试验区仅仅是给当地又多戴了一顶“帽子”,没有实质性的效果.
自贸试验区缺乏有力的推进机构.在中国行政体制和社会背景下,缺乏有力的推进机构将很难完成这么大的任务.很多地区都在观望,等待上面能出台具体的发展细则.自贸试验区管委会在推进改革的过程中,涉及到很多政府相关部门,需要求助相关部门才能出台创新政策,并且很多时候需要*部委来进行创新决策.在当前行政条块分割的情况下,仅仅凭自贸试验区管委会很难推进实质性的改革,甚至主推自贸试验区改革的商务部都没有能力来解决这个问题.
三、创新问题
自贸试验区的一个重要功能就是进行政府管理模式的创新和探索,是一个深化改革开放的“试验田”.但实际调研所见的就是自贸试验区不断推出层出不穷的创新举措,创新政策的数量渐欲迷人眼.甚至出现自贸试验区之间以及自贸试验区下属的片区之间为了创新而进行条数竞争的景象.创新已经走样了,大多数创新是细枝末节的,而非根本性的.
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