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[摘 要] 综合执法体制和工作机制的进一步改革即将启动,通过对 综合执法在体制、机制和法制等方面存在的问题进行细致的分析,提出切实可行的解决对策具有重要的意义.在明确 执法部门的各项职能的基础上,进一步完善末端执法和前端许可间的衔接机制,同时加快高位阶法律规范的出台,为 综合执法提供法制保障.
[关键词]相对集中行政处罚权；许可权划转；信息共享
由于 执法工作和普通市民的切身利益密切相关,因此从1997年在城市管理领域开始推行相对集中行政处罚权和综合执法制度改革以来,全社会对于 执法工作给予了高度关注.随着党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出的“理顺 执法体制,提高执法和服务水平”的要求, 综合执法体制和工作机制的进一步改革即将开始.在此背景下,本文将就现阶段 综合执法工作中存在的主要问题进行简要分析,并提出相应的解决对策和建议.
一、全国较大城市 执法现状
相对集中行政处罚权制度实施17年来,全国656个城市中已有621个开展了此项工作,占城市总数95%,几乎涵盖了所有的大中城市,特别是近几年来,发展很快,职能在增加,队伍在壮大,成为除 之外的最大执法力量.由于缺少国家层面的行业主管部门、统一规范和业务指导,全国 整体上显得乱,体制、编制、职责,机构性质、名称、设置,队伍着装,执法经费和装备保障等差异很大.通过梳理,发现许多共性：一是体制方面.除中西部城市外,其余城市的 部门,均纳入政府序列,为政府组成部门或直属机构.在队伍管理体制上,主要采用双重领导、分级负责、条块结合的管理体制：市区两级 部门,主要采取条块结合、以块为主的双重管理体制,由市 部门和区政府双重领导、以区政府为主,近年来呈现逐步增多之势.区、街两级 部门,除少数几个城市外,均为统一管理,对街道（乡镇） ,区 部门具有人事任免权,街道（乡镇）具有考核权、任免建议权,同时负责经费保障.二是职能方面.部分城市的 部门均行使相对集中行政处罚权,主要是“7+X”模式,即除行使国务院确定的7个方面的职权外（市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、 交通管理方面）,各地还根据当地情况,综合了其他执法权.三是机制方面.重视高位协调,成立高规格的城市管理议事协调机构,党政一把手兼任主要领导,统一指挥、调度全市综合执法资源,组织开展城市管理工作.重视 保障,通过成立 队伍,或者实行 日常派驻制、随队执法等,强化执法保障.
二、 综合执法中存在的问题
(一)体制问题
体制问题是制约 综合执法工作进一步发展和完善的一个核心问题.当前, 综合执法存在的体制问题主要表现在两个方面：一是 执法的事项多,部分职权未能履行,一些领域和事项的执法效果较差.许可权、处罚权、强制权、监督权等权力构成统一的行政权,在传统的城市管理体制中,各行政部门大多集中行使这些权力,行政权相对完整.而在当前的城市管理综合行政执法体制下,依据整体性治理的理论,把城市管理中的大部分行政执法权从各部门中分离出来,集中交由一个部门行使,虽然较好地解决了交叉执法、执法力量分散、跨部门问题互相推诿扯皮等现象,但由于只是不同部门间行政职能的划转而不是包括专业的技术人员、编制和设备在内的所有人、财、物的整体划转,且很多部门将自己不愿意管、任务量又很大的执法事项都交给了 部门,导致 部门需要执法的事项过多,其所要承担的职责过重.一方面, 管了很多不应当管也管不好的事,在大多专业性较强的管理领域, 综合执法的效果很差；另一方面,由于 执法的事项过多且人员不足,导致 的很多职能没有得到充分履行.二是对于 许可职能的界定不合理.从推进 综合行政执法体制改革以来,是否将城市管理领域内相关的许可权赋予 执法部门,一直是理论界和实务界讨论的热点问题之一,同时分歧也很大.从目前的实践来看,大部分地方的 执法部门并无相关执法事项的许可权,实行的是许可和执法“两分开”的管理体制.这样固然有利于权力的相互制约、相互监督,但是完全“一刀切”式的做法使得 执法部门在部分事项的管理上,执法手段单一,无法实现源头治理,执法效果比较一般.
(二)机制问题
当前,城市管理仍然以突击性、运动式的治理方式为主,城市管理缺乏连续、稳定的综合执法机制,其具体体现在末端执法和前端许可间衔接机制的不完善.一是,虽然各地方普遍成立了高位协调机构并在统筹协调城市管理领域行政管理和行政执法衔接、综合执法和部门执法配合等方面起到了重要、积极的作用.但其在加强不同职权的衔接配合方面的力度不够, 部门执法权和其他相关部门的许可权尚未形成较强合力.高位统筹 综合执法资源和综合监管等方面,应进一步强化城市管理综合行政执法协调机构的相关职能.二是,尽管各地普遍建立了部门联合执法长效机制,提高了城市管理领域的执法力度,对于跨区域、长期没能解决的城市环境难点问题进行了专项整治,妥善处理了维护群众利益和城市管理的关系,但各部门之间的联合执法缺少综合的信息共享平台作辅助,联合执法效果受到影响,并且多部门联合执法缺少后续的反馈机制和联动惩戒机制作支撑,导致不少城市管理领域中的违法行为没有得到根除.
(三)法制问题
现阶段, 综合行政执法存在的法制问题主要体现在两个方面：一是缺乏高位阶的法律规范.在法律层面,《行政处罚法》仅在综合执法机构的职能设置、机构设置上作出了原则性的规定；在地方性法规层面,大部分地方并未出台地方性法规来规定 综合执法机构的各项制度.二是 综合执法的依据不明确.现行有关城市管理方面的法律、法规大都明确规定各业务行政主管部门行使处罚权,因此经常出现“借法执法”的现象.
三、对策研究及讨论
(一)明确 执法部门的各项工作职权
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