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2016年3月16日,在經歷長達10年的調研和起草後,慈善法草案在全國人大表決通過.慈善立法「十年長跑,一朝提速」,業界期待慈善領域由此規範、發展,整體躍上一個台階.
2016年3月16日,在經歷長達10年的調研和起草後,中國第一部公益慈善領域的基本法《慈善法》在全國「兩會」上表決通過.據悉,《慈善法》共有12章112條,主要包括慈善組織、慈善募捐、慈善捐贈、慈善信託、慈善服務、資訊公開、促進措施等章節.
清華大學公共管理學院NGO研究所所長王名說,希望《慈善法》頒行後,「相應的立法、體制改革、稅收優惠、監管等政策,都能跟上來,形成推動的勢頭」,讓公益慈善領域的規範、發展「整體躍上一個台階」.
立足「大慈善」
「我們被邊緣化太久了.」北京惠澤人諮詢服務中心創始人翟雁感歎.全職從事公益事業已經20年,她最大的感觸是,始終不能進入主流,從沒有贏得真正的尊重.
與傳統概念裏的「扶貧濟困」不同,《慈善法》更多體現「現代慈善」的「大慈善」概念.王名解釋,傳統慈善只是指扶貧濟困,而「大慈善」則為民間公益,包括扶貧濟困、扶助老幼病殘、救助自然災害、促進教科文衛體等事業發展、防治污染和其他公害、保護和改善環境等內容.
一直以來,官方背景的慈善組織享有更多資源.大量民間捐贈不是流向政府,就是流向少數幾家有著官辦背景的社會機構.2008年汶川大地震760億元（人民幣,下同）民間善款,有80%由政府統籌使用.
2009年,在民政部所監測到的332.78億元社會捐贈中,三分之一以上由政府部門及慈善會系統接收,紅十字會系統及其他主要基金會所接收的數額亦在100億元以上.
官辦基金會本質上仍屬於政府機構,行政事業經費由國家財政撥款,負責人亦由政府任命.其效率、透明度則屢屢受到質疑.
這種質疑在2011年的「郭美美事件」中徹底爆發,並引致官辦慈善組織的變革.中國公益研究院院長王振耀認為,公募慈善組織應該依賴大眾捐贈,而不是政府授權才得以存在.公眾真正握有公募慈善組織生存與否的決定權.「郭美美事件」後,公眾捐贈主體意識的噴發,為現代慈善奠定了一個最為基本的心理基礎,這是慈善事業發展的一個重大轉捩點.
「大慈善」概念下,各類慈善組織或將站在同一起跑線上,分享由眾人的善意彙聚的慈善資源.
稅收優惠入法
一直以來,中國慈善政策中稅收優惠難以落實,「阻擋」了大量大額捐贈.2015年初,北京師範大學中國公益研究院發佈的「2014中國捐贈百傑榜」顯示,2014年度境外機構接收的中國大額個人捐贈,數額超過了242億元,占年度總額的80%.
據了解,現行優惠政策出自2014年國務院下發的《關於促進慈善事業健康發展的指導意見》,其中明確,企業發生的公益性捐贈支出在年度利潤12%以內的部分,凖予在計算應納稅所得額的時候扣除.
在這個基礎上,《慈善法》中又增加了三年結轉的規定.即「企業慈善捐贈支出超過法律規定的凖予在計算企業所得稅應納稅所得額時當年扣除的部分,允許結轉以後三年內在計算應納稅所得額時扣除」.具體而言,企業「今年捐了利潤的36%,今年到後年,納稅可以連續三年扣12%.」全國人大常委會法工委副主任闞珂解釋,「增加這個規定相當不容易.」
同時,對慈善組織行政成本要求的放寬也令各界驚喜.
《慈善法》對公募基金會的行政成本作出了「不得超過當年總支出的15%」的規定,比現行規定的10%放寬了5個百分點.
現行《基金會管理條例》規定：「基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%.」受此規定影響,在接受基金會資助或在一些地方法規的規定下,大量慈善組織往往也受此「10%」的限制,難以引進優質人才.此次立法放寬該限定,或將緩解這一問題.
對於具備公募資格的基金會,年度慈善支出數額也有具體要求,《慈善法》規定：「慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出,不得低於前3年收入平均數額的70%.」
2016年2月底,闞珂在接受媒體採訪時表示,這一改變是為了給基金會更多空間.「考慮到每年基金會募來的財產不一樣,今年可能多,明年可能少,後年又不一樣,大年、小年都用70%可能會有問題」,因此才改為前3年收入的平均數額計算.
慈善信託起步
《慈善法》將在2016年9月1日正式實施.在《慈善法》中,慈善信託被單獨列為一章並作出詳盡規定,重要程度可見一斑.
引入以慈善信託為代表的金融手段,被學界視為對公益發展的重大激勵.所謂慈善信託,是一種國外常見的公益投資形式,用以實現公益資產的保值增值.信託的主要內涵是設立契約,以法律形式把該筆財富的目的固定下來.
中國目前雖已有公益信託的概念,但是只在《信託法》中有所涉及,沒有真正落地.
王名在提案中表示,在公益領域,金融的作用長期以來沒能得到有效利用；中國公益領域大量閒置資產和金融資源遠未得到啟動和利用.同時,由於慈善信託的管理機構不明確,稅收優惠政策不到位,使得監管漏洞多、運營效率差、參與者積極性不高.
幾經反復,慈善信託的受託人被確定為慈善組織和信託公司.王名表示,這是歷史性的轉變,將改變公益生態,「原來是慈善組織做慈善,現在則引入了市場機制」.
在此之前,很多信託公司都參與過公益信託,但在信託公司沒有明確作為慈善基金的受託人以前,不能以慈善信託的名義來進行募集和管理,這些公益信託嘗試基本上都是另闢蹊徑.如今,在法律制度層面的障礙清除之後,慈善信託都有望得到更好發展.
慈善組織權責應對等
中國慈善事業起步晚,至今不過一二十年.官方數據顯示,目前中國每年捐贈數額大約為1000億元,而美國2014年捐贈總額高達3560多億美元,超過中國捐贈總額20倍.目前,中國基金會有4200多家,登記的慈善組織估算為20萬家左右,未登記但從事慈善活動的組織估算有100萬家以上.
目前,對慈善組織的監管,主要依靠政府部門和年檢制度,如今《慈善法》提出進一步要求,規定慈善組織應當依法履行一系列資訊公開義務.例如,每年向社會公開其年度工作報告,包括財務會計報告、年度開展募捐和接受捐贈情況、慈善財產的管理使用情況、開展慈善專案情況以及慈善組織工作人員的工資福利情況等.《慈善法》還明確了政府部門的監管責任、現場檢查等措施,提出鼓勵和支持第三方機構對慈善組織進行評估,發揮媒體等社會力量的監督作用等.
王名認為,年度報告公開制是世界通行的.「真的這樣做,資訊公開的程度會大大提高,形成多層次的監督體系」.但是,公益機構「NGOCN」的專案總監吳麗嵐表示,根據權責對等的原則,她希望公益組織的權利能更好落實.在國外,與較高要求的資訊公開相匹配的往往是更多的權利,比如落到實處的稅收優惠.此外,《慈善法》對慈善組織內部治理提出更高要求.「不是壞事,但要考慮到現實困難,有些組織連全職員工都沒有,要實現這麼多資訊公開要求,無疑增加了很多行政成本.」
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