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专项行动的灵魂,就是依法、全面、从严监管.
与市场互动开放执法、与刑事司法部门密切协作、与其他执法部门协同发力,作为近两年来的重要抓手,“专项行动”让证监稽查执法效能得到更大地发挥.
“执法专项行动不是简单地严厉打击,而是一种组织模式和工作方法的创新.”证监稽查监管人士对《财经国家周刊》记者表示,这有一个持续的逐步探索与优化的过程,进而最大程度发挥稽查执法效能.
轮动执法
4批专项涉案50起,是2016证监稽查执法专项行动的成绩单.
“执法专项行动是证监稽查一贯依法履职的一段历史切片,是全面监管下专项打击和常规查处相结合的互补统一,高压执法态势将被保持并不断深化下去.”相关稽查执法人士表示,“持续推进的专项行动背后的灵魂,就是依法、全面、从严监管.”
虽然一些违法违规行为被打击后有所收敛,但风头一过也难免有“抬头”态势,因此必须有轮动的专项执法安排.
从微观层面看,专项行动其实是综合运用数据挖掘、情报研判、多部门协同、前后端密切衔接、加强与市场互动等创新手段的作战模式,及时回应了对市场危害严重、社会反映强烈的违法违规现象的关切.
2016年5月至12月,证监会部署查办4批违法案件共50起,剑指审计评估机构执业违法行为、IPO欺诈发行及信息披露违法行为、市场操纵违法行为以及利用未公开信息交易违法犯罪行为.其中第三批案件对恶性操纵持续多发高发态势起到了有效威慑、有力遏制的效果.
赶上预期
长时间以来,调查环节不公开,一直是证监会内部的共识.此举主要为了避免案件调查对个股或市场造成不必要的扰动.
“绝对的封闭式执法已很难满足当前市场各方需要.这种工作方式一度让我们感到很‘被动’,觉得总是赶不上市场预期,或者不能及时回应市场.”上述稽查监管人士说.
他回忆说,以前闷头查案压力很大.一边办案,一边还要应对有关部门或是市场相关方的询问.对一些市场热点案件,往往得等案件最终处理完毕后才会公开,这需要几个月甚至跨年的时间,“案子终于处理了,市场早遗忘了,自然谈不上提振投资者信心了.”
近两年来,证监稽查通过公开某些重大案件的调查部署过程,让市场各方知晓相关案件已进入执法程序.阳光是最好的防腐剂和推进器,有助于稽查人员全力办案.
通过与市场持续互动,也有助于向市场传递鲜明的监管态度和方向.一个基本原则是：确凿的违法违规行为总是有迹可寻,特别是一些市场高度关注的违法类型和手法,进入调查程序后可适当向市场通报.而对一些资本市场创新类行为和业态,需要一定时间给予甄别和判断,不宜过早介入和公开,以免误导市场预期.
2016年以来,行政与刑事司法的密切衔接在证监稽查工作中得到了拓展应用.行政与刑事在信息共享、执法联动、案件移送等方面的协作机制,强化了部门联动的打击合力.2016年12月,证监会、*部决定联合开展打击利用未公开信息交易违法犯罪（俗称“老鼠仓”）专项执法行动,集中公开部署查办20起涉案金额巨大、违法情节恶劣的“老鼠仓”案件.
这是继2008年内幕交易执法专项行动后,证监会与*部在专项行动上的又一次联手,目标是探索建立和加强行政与刑事在信息共享、执法联动、案件移送等方面的协作机制,进一步加强部门联动的打击合力.
在跨境执法合作领域的典型案例中,唐汉博等人操纵市场案被称作沪港通跨境操纵第一案,亦被列为“2016年证监稽查20大典型违法案例”之首.不法投资者绕道香港开立证券账户,借道“沪股通”交易机制反向操纵A股,这也是证监会查处的首起此类新型案件.
以该案作为契机,证监会进一步推进与香港证监会在违法线索发现、调查信息通报、协助调查取证、市场应急联络、保护投资者等多个领域的合作,保障两地资本市场互联互通平稳推进.
前期,证监会又对雅百特跨境财务*案作出行政处罚事先告知.巴基斯坦、香港、美国等境外监管机构均向中国证监会提供了执法协助.在我国实体企业、金融机构布局“一带一路”沿线国家的同时,可疑的跨境资金往来、虚假的业务合同,在跨境执法协作框架下昭然若揭,快速“*”.
“咬劲”要足
全面提升证监稽查执法效能,远不仅仅是改变执法手段、强化执法规范可以彻底解决的问题.
执法之难,难在规范性与权威性的平衡,而证监稽查执法的“牙齿”不够尖利,也是需要警惕和重视的问题.
打击证券期货违法违规,让违法成本上升到足以震慑潜在违法的高度,既需要证券市场相关法律法规的进一步完善,又需要监管任务和监管资源的合理匹配,还需要执法和司法水平的进一步提高.
与其他行政执法领域相比,证券期货市场属于电子化交易市场,违法活动普遍具有资金数额巨大、划转路径复杂、交易频繁、交易技术先进、涉及地域广泛、信息影响面广、涉案当事人智商高等突出特点.同时,案件认定客观需要获取资金划播、信息传播、交易操纵、人员关系等多方面的海量证据加以支撑,这就决定了充分、高效地行使相关调查取证权,是监管机构履职的基本需要.
特别是市场规模、信息技术和交易工具快速发展,违规手法快速流变,执法资源与赋权必须跟上维护市场秩序的需求.因此,境外各个国家和地区的证券期货执法,普遍具有类司法的属性和授权.
而我国证监会的稽查执法权限来自于2005年修订的《中华人民共和国证券法》（下称《证券法》）授权,包括资金查询、工商资料查询、通讯资料调取、询问案件相关单位与个人等执法权力.
比如,资本市场违法违规案件多与资金流动、通讯信息直接相关,银行系统和信息部门的协作是否高效便捷,在一定程度上决定了案件调查过程中的取证质量与效率.但由于常态化的信息共享、查询协作机制尚不健全,综合查询渠道不畅通,在实际工作中存在取证程序繁琐、效率低下的问题.
有调查组组长向记者介绍了某个市场操纵案的查办取证过程.据了解,由于犯罪嫌疑人利用多地区多名人员账户信息进行股票买卖,稽查人员需要对每个账户信息进行调取.
“当时调查组有28名成员,共分成6个小组飞奔在12个城市,仅核实相关账户名、资金往来等基础信息即耗费了大量人力和时间.”该调查组长说,而对于账户间的资金往来,同样需要银行等相关金融机构的配合方能取证,一定程度上增加了执法成本和难度.
且现实执法过程中,证监稽查执法人员依照《证券法》外出取证的法定权限仍会受到质疑.为了取得一份2页纸的协查材料,有时需要与同一单位不同层级、不同部门、不同人员反复沟通,往往影响了案件调查的效率與效果.
此外,由于证监部门没有强制到案权,办案取证缺乏基础保障.
《证券法》和《刑法》对内幕交易、市场操纵、财务*等证券违法犯罪行为的法律责任上限,普遍轻于国外的成熟市场.一些行为在成熟市场属于触犯刑法,但在国内市场只算是行政违法违规,违法成本太低容易造成“前罚后继”的境况.
加快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保护的股票市场,建设高度市场化、法治化、国际化的资本市场,需要监管资源和执法水平跟上动态变化的市场环境,更需要立法、执法、司法的联手发力.
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