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摘 要：宅基地使用权是农民非常重要的一项财产权利,是最值钱的财富,是用益物权的一种.明晰宅基地使用权对于保障农民的合法权益,促进农村、农业改革具有重大的意义.长兴作为浙江省用益物权率先进行试点的县城,已经展开了新一轮的关于对农村宅基地使用权确权的工作,笔者在此文中以它为例,对长兴在进行相关工作中发现的问题,尤其是涉农权益问题进行系統性研析,反映一线工作实况,并针对存在的问题提出农村宅基地确权中如何保障农民权益的对策建议,以供其他地方借鉴参考.
关键词： 农村宅基地使用权；确权；宅基地用益物权保障；长兴
对于我国农村广大农民来说,宅基地使用权是非常重要的一项财产权利,是最值钱的财富,是用益物权的一种.党 历年来十分重视农村宅基地确权工作,2010、2012、2013、2014年的 1号文件都对这项工作提出过具体的要求.在2013年11月召开的十八届三中全会更是具体提出了要以试点的方法来扎实地进行农村宅基地确权工作,也为现代农村宅基地制度改革指明了方向.
农村宅基地确权工作,是依靠法律确认来明晰农民宅基地的使用权,是推进农村、农业改革的最基础性的工作,对维护农民合法权益,促进城乡统筹发展,推进农业现代化具有十分重要的意义.宅基地确权工作主要是在县一级的基层一线开展的,长兴作为浙江省农村宅基地用益物权改革试点县,率先部署推进了农村宅基地确权工作,同时从2011年开始,推进农村宅基地用益物权保障机制的创新试验,积累了一定的经验做法.本文以长兴为例,旨在通过对长兴宅基地确权工作推进过程中发现的问题,尤其是其中涉农权益的问题进行系统性研析,反映一线工作实况,并针对存在的问题提出农村宅基地确权中如何保障农民权益的对策建议,以供其他地方借鉴参考.
一、开展农村宅基地确权工作的现实意义
(一)有效保障农民合法权益,促进农民增收、农村发展
宅基地使用权是农民非常重要的一项财产权利,是他们最重视的一笔财富,同时也是用益物权的一种.对农村宅基地使用权进行确权,能够清楚界定农民宅基地使用权的土地范围、面积,依法确认土地权属主体,使农民享有的宅基地的使用权和用益物权能够得到相应的有效保护.除此之外,还要对现代农村宅基地制度进行改革,改革第一步需要将集体经营性建设用地和国有土地在同等条件下入市,并且要实行同权同价,来形成城市和乡村建设用地统一的市场,这样不仅能为进一步保证农民合法权益提供保障,还能够使城乡统筹发展进行得更为顺利,给社会主义新农村建设注入新的动力①.
(二)有效规范农村宅基地的使用和管理行为
农村宅基地一直存在权属混乱、一户多宅、城镇居民在农村购买宅基地、未批先建、少批多占等现象.通过农村宅基地确权工作,能够进一步规范农村宅基地的使用和管理行为：一是大部分农民自愿申请宅基地登记的意识增强,避免了邻里之间宅基地的权属争议；二是“一户多宅”的现象将会逐渐减少,通过有效的法律约束,农民群众普遍对土地政策、法律法规的意识增强,农村一户多宅的现象将会得到明显的改善；三是未批先建、少批多占的现象,通过加大对违法用地的查处,农民群众逐渐意识到保护耕地的重要性,乱占滥用耕地的现象逐渐减少；四是有效制止城镇居民在农村购买宅基地等隐性违法交易行为.
（三）有效为农村开展节约集约用地奠定基础
通过农村宅基地确权工作,以开展农村土地综合整治、新农村建设为契机,结合2010年土地变更调查和遥感监测工作,进一步明晰土地权属,同时也要给农户们树立节约合理地建设住宅的理念,对土地利用更加合理化,将耕地保护落到实处,为农村开展节约集约用地奠定了扎实的基础.
二、长兴农村宅基地确权工作的基本情况
（一）长兴开展农村宅基地确权的工作背景
1.上级的要求.党的十八大、十八届三中全会后, 提出了积极稳妥地推进农村土地制度改革,明晰农村集体土地产权和开展农村宅基地确权工作是推进农村土地制度改革的基础.2014年年初浙江省政府又特地颁发了相关通知,通知明确提出了稳妥推进“三权到人（户）,权随人（户）走”的“三权”确权登记工作,最终实现全省范围内农村宅基地确权登记的全覆盖.湖州市政府2014年4月在全市“三权”确权工作部署会议上,也明确要求各县（区）从2014年开始,花两年时间完成确认、登记农村宅基地使用权以及进行权证发放工作.
2.监督的必要.作为试点地区的长兴,从1991年始就在进行相关工作,当时用了三年左右的时间完成了全县农村宅基地申报初始登记工作,到1994年底全县共核发农村宅基地《集体土地使用权证》127 690宗,当时发证率达99.9%.初始登记之后,长兴一直坚持开展变更登记工作,但多年来有相当数量的宅基地因征拆合法安置及未经批准擅自翻建、扩建和新建等原因,致使长兴农村宅基地的使用现状和登记情况出现了较大的差距,为保持农村宅基地管理的现实性,很有必要对这部分宅基地再次调查,进行变更登记.
3.基层的诉求.随着重点工程拆迁安置及中心村建设的工作推进,特别是近几年农村土地综合整治项目实施,使得长兴的拆迁安置点和新村的数量在逐年增多,现如今已非常众多,这其中有一部分修成已达十年之久,然而却因为宅基地没能及时地供应等诸多原因,这部分农民始终没有拿到宅基地使用权证,权证的缺失在农民中引起了宅基地变成了非法用地的恐慌,没有得到意味着合法的权证,权益也就得不到保障.同时,长兴近些年的“*”上要求对集中安置点和农民新村进行确权登记发证的提案议案普遍增加,呼声甚高,为了保障农民合法权益,开展农村宅基地确权工作十分必要.
（二）长兴农村宅基地确权工作的具体做法
1.加强领导,制定方案.长兴县委县政府专门下文成立了以分管全县农业农村工作的副书记为组长的长兴农村确权赋权改革工作领导小组（长委办[2014]4号）,领导小组下设办公室和四个专项行动工作组,以进一步加强对此项工作的领导,其中农村宅基地确权登记发证专项工作组设在县国土局,具体负责日常管理、技术监督和业务指导等工作.同时,出台了《农村宅基地确权登记发证专项行动实施方案》,方案对实施主体、对象范围、方法步骤、职责职能、目标任务、资金保障等内容进行了明确.组织形式上,采用了乡镇政府（街道办事处、园区管委会）为实施主体,行政村（居委会）全程参和,国土资源部门业务指导、工作督查,县政府其他部门密切配合, 机构承担外业权调任务的模式开展工作.农村宅基地确权工作经费由县财政和乡镇政府（街道办事处、园区管委会）按6：4的份额予以落实.
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