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内容摘 要：汉代河西建郡后,由于战争、人口等多方面的因素,长时间内各县的乡里基层建制未像内地一样普遍实行“县—乡—里”组织结构模式.据出土文献资料,河西诸县普遍实行的是“县—里”政权组织形式.为弥补实际弱化的乡级建制,政府实行了“都乡”这一特殊制度,代行一县乡里的管理职责.都乡是在当时政治分裂、战争频繁、人口流徙等社会动乱的背景下产生的,是封建社会前期治理基层社会的过渡政权形式,对社会稳定起到过重要作用.随着隋唐大一统局面的形成,都乡制度宣告终结.
关键词：河西；汉简；都乡；基层社会管理
中图分类号：K928.69 文献标识码：A 文章编号：1000-4106（2014）04-0085-10
汉朝设置河西四郡后,为巩固西北边防,实行了与内地基本一致的地方行政管理体制.《汉书·百官公卿表》记载：汉代的乡里 “大率十里一亭,亭有长.十亭一乡,乡有三老、有秩、啬夫、游徼.” 但出土文献资料进一步证明,“亭”不是一级基层政权机构,这一点现已成为学界共识.实际上河西边郡的地方基层行政机构的设置呈现出多样性与复杂性,并非都如传统史籍所说的那样规整.因此我们注意到了秦汉以来“都乡”这一特殊的乡制在基层行政组织中的作用.本文就“都乡”的起源、职能演变和消亡作简略考察,以求教于学界.
一
关于两汉以来河西的乡里制度,史籍记述简略,我们对其具体设置和运行情况的了解还不是十分明晰.上世纪以来,有赖于大量出土文献的发现,这种情况才有所改变.何双全、陈国灿和李并成等先生根据出土文献对河西乡里制作了卓有成效的探讨.但是这一领域留给我们的空间还比较大,尤其是“县—乡—里”和“县—里”不同的组织结构还未引起学界足够的重视.
在对汉代以来河西的乡里制度的研究中,学界总是自觉与不自觉地把其行政运行情况与内地相比较,根据内地的制度来推测河西边郡每县应该有几个乡,几个里.李并成先生通过考证认为：“敦煌虽处边地,但在汉代亦实施了完整的一套郡、县、乡、里的行政建制,从而保证了政府的政令在这里得以顺利贯彻.”[1]这应该是王朝努力实现的方向和目标,但其运行情况究竟如何,我们还应作具体分析.
武帝在河西决胜匈奴之初,这里还是一片刚刚赶走游牧民族之后的空旷之地,既没有相当数量的土著居民,又没有移居大批农耕人口的条件,这是与内地建立地方政权的最大区别.据《史记·大宛列传》：
其明年（元狩二年）,浑邪王率其民降汉,而金城、河西西并南山至盐泽空无匈奴.匈奴时有候者到,而希矣.[2]
武帝起初并没有占据河西的打算,只是想招乌孙东归故地,重返河西,做西汉王朝的“外臣”属国,共同抵御匈奴.所以在当时还是“蛮荒”之野的河西建立十分完备的地方乡里组织,对于好大喜功的汉武帝来说,只能是有其心而无其力：
（浑邪王率众降汉）其后二年,汉击走单于于幕北.是后天子数问（张）骞大夏之属.骞既失侯,因言曰：“臣居匈奴中,闻乌孙王号昆莫,昆莫之父,匈奴西边小国也等今单于新困于汉,而故浑邪地空无人.蛮夷俗贪汉财物,今诚以此时而厚币赂乌孙,招以益东,居故浑邪之地,与汉结昆弟,其势宜听,听则是断匈奴右臂也.既连乌孙,自其西大夏之属皆可招来而为外臣.”天子以为然,拜骞为中郎将,将三百人,马各两匹,牛羊以万数,赉金币帛直数千巨万,多持节副使,道可使,使遗之他旁国.[2]3167—3168
当时“乌孙王既不肯东还,汉乃于浑邪王故地置酒泉郡,稍发徙民以充实之；后又分置武威郡,以绝匈奴与羌通之道”[3].既然汉朝设置河西郡县是招归乌孙而不至的无奈之举,匈奴随时都有卷土重来的可能性,加之国家财力和人口资源都还没有为大规模地开拓疆土做好准备,所以在随后的几十年里向河西移民的规模也很有限：
自武威以西,本匈奴昆邪王、休屠王地,武帝时攘之,初置四郡,以通西域,隔绝南羌、匈奴.其民或以关东下贫,或以报怨过当,或以悖逆亡道,家属徙焉.[4]
这样的迁徙规模,相对于辽阔的千里走廊来说,实不足以建立起完备的地方行政组织.
逐步建立的河西地方军政组织又在不断地遭受匈奴及南羌的侵略和破坏.匈奴王朝当时还处在奴隶制社会初期,在战争中“所得卤获因以予之,得人以为奴婢.故其战,人人自为趋利,善为诱兵以包敌等”[5]在这种目的和利益的驱使下,民族矛盾十分尖锐,充满的杀戮和劫掠使移居河西的农业民族处在人人自危的动荡之中.正史文献中有较为详细的记载：
（太初三年）（前102）秋,匈奴入定襄、云中,杀略数千人,行坏光禄诸亭障；又入张掖、酒泉,杀都尉.[6]
（征和三年）（前90）匈奴入五原、酒泉,杀两都尉.[6]209
（元凤三年）（前78）单于使犁汙王窥边,言酒泉、张掖兵益弱,出兵试击,冀可复得其地.[5]3783
西汉王朝对于匈奴的大规模侵略给予了坚决的反击,战争结果有胜也有负.其中天汉二年（前99）的汉匈战争使李陵在张掖、酒泉训练的精锐部队全军覆没.在征和三年的反击战中,李广利大败而降,“贰师七万人没不还”[7].宣帝本始二年（前72）秋,汉王朝发兵五十万出击匈奴,其中,“度辽将军范明友三万余骑,出张掖”,“后将军赵充国为蒲类将军,三万余骑,出酒泉”[3]797.这些频繁的战争使河西边塞战火遍地,河西军民时刻处于紧张的军事戒备状态下,这对完善地方行政组织的影响是显而易见的.有学者据对出土文献资料的研究,认为武威到宣帝地节年间才建郡[8],这充分说明当时在河西建立地方政权难度很大.
现据河西汉简中有关“乡里简”资料的记载,以汉代张掖郡的觻得、居延二县为例（见附表1）来说明这一现象.
居延汉简所见能确定为张掖郡治所在地觻得县的里名有43个,而乡名只有1个.有“县—里”结构模式的“里”42个,而我们认为应该普遍存在的“县—乡—里”行政模式的“里”却只有1个.觻得县为张掖郡所在地,从其基层里制建设的规模上看,政府投入相当大：
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