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今年5月,国土资源部发布《中华人民共和国土地管理法（修正案）》征求意见稿.7月底,修正案已上报国务院进行审议.新的土地管理法修正案对现行法中的36个条文作了修正.完善了当前的土地征收制度,以及农村宅基地制度,并建立了农村集体经营性建设用地入市制度.
近日,国土资源部相关负责人及有关专家在参加第九十八期“经济每月谈”时,对新土地管理法的相关内容进行了详细解读.
国土资源部政策法规司司长魏莉华：土地管理法修改的四大亮点
按照法制办的要求,经过国务院批准,今年5月23号国土资源部把土地管理法修正草案在国土资源部门户网站上公开征求全社会意见,时间是一个月.截止到6月23号,我们共收到社会各界通过电子邮件正式提出修改意见262人次,提出修改意见840条.
征求意见结束之后,对社会各界提出的意见进行了认真的研究、吸收和采纳,对我们的修正草案又进行了十八处修改.经国土资源部部长办公会审议通过后,7月27日,国土资源部起草的土地管理法修正案送审稿已经正式上报国务院审议.
在整个修法过程中,把试点经验的总结作为修法的前提和基础.对试点已经证明成功的经验,尽可能吸收到法律草案中；对试点中感到条款是阻碍改革的,进行了删除.对在试点过程中,已经初显生机,但有待进一步发展的则作了原则性规定,主要是对未来法律制度的完善留下更加广阔的空间.
总体而言,这次修法主要有以下四大亮点：
一是删除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍.现行土地管理法除允许乡镇企业因为破产兼并导致土地使用权进入市场之外,是禁止农村集体建设用地直接进入市场流转的.为什么要作这样的规定?主要是考虑到农村和城市的功能是不一样的,农村的主要功能是生产农产品和生态产品,如果说允许农村也大规模的搞建设,农民都会把耕地变为建设用地,因为建设用地的效益永远比耕地高.如果农村允许大规模搞建设,那么农村就没有人保护耕地,把所有的耕地变成建设用地进入市场流转获得收入.所以现行土地管理法只允许农村集体建设用地由农村集体自己使用,包括宅基地、乡镇企业、乡村公共设施等公益事业建设.集体经济组织以外的单位和个人,要用地的话通过征收.但随着工业化、城镇化快速推进,这样的规定使得农村集体经营性建设用地不能同国有建设用地同等入市,同权同价.所以修订草案总结试点成功经验的基础上,删除了现行土地管理法第43条和63条的规定,增加规定国家建立城乡统一的建设用地市场,符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地,集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股的方式由用地单位和个人使用.取得的这些经营性土地使用权还可以转让、出租和抵押,具体办法授权国务院另行规定.这是本次的最大的一个亮点.
二是对农村土地征收制度进行了多方面的完善.包括我们对土地征收的公共利益进行了列举式的界定,我们以两保原则,就是保证被征地人原有生活水平不降低,长远生计有保证的两保原则,作为确立征地补偿费用的基本原则.我们取消了年产值倍数法与区片综合地价作为计算土地补偿费和安置补助费的依据,在征地补偿的费用中增加了对被征地农民的住房补偿和社会保障的费用,完善了征地程序,把原来的批后公报改为批前公报,强化在整个征地过程中被征地农民知情权和监督权,限制地方政府滥用征地权.
三是完善农村宅基地制度,保障和落实农民宅基地用益物权.草案明确,在城市规划区人均土地少无法实现一户一宅的地区,县级人民政府要采取措施,保障农村居民实现户有所居的权利.同时改革宅基地审批制度,下放宅基地审批权限,切实保障农民依法取得宅基地的权利.此外还对宅基地自愿有偿退出作了原则性的规定.
四是把多年来土地管理改革的一些成熟的做法适当吸收到法律草案中,因为改一次法也不容易.这次把国家土地督查制度上升为法律规定,国家实行土地督查制度,国务院设立土地总督查,对省、自治区、直辖市、人民政府和国务院确定的其他城市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查.同时与不动产统一登记制度相衔接,明确国家对土地、房屋、陵墓等实行不动产统一登记.
国土资源部土地利用管理司司长郑凌志：新土地法将呈现三大变化
现行的征地制度对保证国家工业化、城镇化发展作出过历史性贡献,值得充分肯定.但随着新形势的发展,特别是改革开放以来经济社会的发展,在实践中现行的征地制度也逐渐显现出一些问题,由征地引发的矛盾也日渐突出.目前引发的一系列矛盾与现行法律法规执行不到位有关,也与征地范围过宽、征地补偿标准差异较大、安置方式单一、征地程序不规范有关.
征地引发的问题,核心是利益,根子在制度,出路在改革.在新修订的法律中,中国的土地征收制度将呈现三大变化.
一是缩小了土地征收范围.现行法规定,国家为了公共利益的需要可以依法对土地实行征收征用并给予补偿,但是没有对公共利益的范围作出明确的界定.同时,现行法还规定,除乡镇企业、村民建设住宅和乡镇村公共设施及公益事业建设经批准可以使用,农村集体所有的土地外,任何单位和个人建设需要土地,都必须申请使用国有土地.公共利益缺乏界定,征地边界不清,使用集体建设用地受限,是导致征地范围过大的主要原因.新44条结合国外和台湾地区的成熟经验,以及33个县改革试点的经验,从六个方面对公共利益给予了明确界定,一一列举,从而缩小了土地征收范围.
二是规范了土地征收程序,现行法规定的土地征收“两公告,一登记”的程序,是在征地批后实施,实践中存在被征地农民知情权、参与权不够的问题.新46条把原来的批后公报改为批前公报,强化在整个征地过程中被征地农民知情权和监督权,限制地方政府滥用征地权.
三是完善了被征地农民合理规范、多元保障机制.随着经济社会的不断发展,我国的征地补偿制度也经历了一个演变的过程,从以就业安置为主、货币补偿为辅,到现在货币补偿和就业安置并重.现行法中征地补偿主要是按照年产值倍数法实行货币补偿,但从目前经济发展的阶段来看,难以满足现阶段被征地农民合理的规范多元保障的诉求.新48条要求用区片综合地价取代年产值倍数法；新49条提出,不再将农民居住的地方作为地商附着物进行补偿,而是作为专门的财产权明确给予公平合理的补偿；新51条明确,被征收土地的农村居民应当纳入相应的养老社会保障体系,并将留地留物业安置上升为法律.
中国人民大学经济学院教授刘守英：建议两种征地方式同时进行
1998年的土地管理法走到现在,再往下走要找新的出口.
其中一个非常重要的问题就是招商引资.以土地招商引资,尤其在沿海地区曾起到非常重要的作用,但2012年开始效果大大下降,表现在地方企业对于整个工业用地的需求下降.我到浙江调研工业用地,地方政府还是应保尽保,保好企业,但是好企业不需要你保了,不指着土地了.
结构扭曲也要引起重视.最大的问题在于过去工业用地占比太高,同时政府的用地比例也不低.整个国民经济结构扭曲,跟整个土地供应结构的扭曲是相互的.整个大结构不调,土地供应结构问题就非常之大.
还有土地收益问题.现在整个的土地的出让成本大大上升,但土地的净收益却大大下降,整个经济也面临土地抵押的面积和规模大幅上升.
所以,从根本目标来讲,这一轮土地改革管理法的修订,应改变现在整个土地管理法成为土地发动机的机制.土地继续是发动机,地方政府如果还要靠土地去拉增长,这个模式就会非常成问题.因此,征地制度改革目前为止涉及到的具体条款,核心就应对地方政府的权力进行限制.这一点上可以参照我国台湾地区的经验,2012年就开始走市场价格.
基本建议是两种征地方式同时进行,一是对征地目录划定以后,整个一般性征收就符合公益性用途的进行征收；二是特殊征收,比如做园区大面积开发,要保证农民土地所有权的价值实现.台湾地区的区段征收,就采用了抵价地方式,和原土地产权所有者共同开发.
另外,还应探索住宅用地供地机制变革.住宅用地是否继续完全靠招拍挂给房地产商?这是我们要思考的.住宅這一块,租赁的市场能否将集体建设用地放出去?在城市规划区内,农民土地上可以改建成租赁房,这块是农民的同权,非常重要.
总体而言,修正案在一些很重要的制度安排和机制上,都有所触动.但还要继续花功夫思考最重要的两件事：第一,在下一轮中国经济转型中,《土地管理法》如何能够呼应整个经济转型?第二,宅基地制度改革必须要往前走,原因是城乡关系正在发生重大的变化,如果宅基地制度不跟上,整个中国村庄下一步的问题解决,农民财产的实现,都会面临非常大的障碍.
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