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自2013年伊朗新总统哈桑·鲁哈尼上台以来,美国和伊朗关系呈现出解冻迹象,各国针对伊核问题也已进行了多轮国际谈判.奥巴马政府虽在协议有效期、法律约束力、取消制裁等方面上和伊朗存有分歧,但也表现出乐见其成的姿态.2015年4月2日,伊核谈判最终艰难地达成了协议框架,并期待6月底前完成细节谈判,从而叩开美伊关系缓和的大门.
和奥巴马的积极求进形成鲜明对比的是美国国内日益此起彼伏的反对之声.3月3日,国会众议院议长、共和党人约翰·博纳（John Boehner）绕开白宫、邀请以色列总理本雅明·内塔尼亚胡（Benjamin Netanyahu）在国会两院发表演讲.在演讲前,内塔尼亚胡还出席了被认为在美以关系上最具影响力的美国犹太裔游说组织“美国以色列公共事务委员会”（American Israel Public Affairs Committee,简称AIPAC）的年会并发表了激进言论.
内氏要求美国国会阻止奥巴马政府和伊朗达成协议的话音刚落,3月9日美国国会参议员汤姆·柯顿（Tom Cotton）及其46位共和党同事致信伊朗领导人,告诫伊方“除了总统奥巴马和最高领导人哈梅内伊之间达成的行政协议之外,国会不会批准任何类似内容的法律.下一届总统可以大笔一挥撤销这项行政协议,而未来的国会也可以在任何时候修改该行政协议的条款.”[1]而柯顿公开信的联署者中不乏特德·克鲁兹（Ted Cruz）、兰德·保罗（Rand Paul）以及马尔科·卢比奥（Marco Rubio）等对2016年总统大选的跃跃欲试者.
就在各方紧张推进伊核谈判之际,议长博纳又于4月初对以色列进行了回访,并和内塔尼亚胡举行会谈,共同重申美以关系、抨击奥氏伊朗政策.4月14日,国会参议院对外关系委员会全票通过了要求授权国会对奥巴马政府伊核协议进行审查的法案,该法案得到两院最终通过的可能性极大.
由此可见,奥巴马解决伊核问题的努力正在受制于来自国内的极大阻力,而构成这些阻力的主要是国会政治、犹太裔群体压力以及2016年的大选周期.
伊核谈判引发的府会党争
1947年冷战初期,时任美国国会参议院对外关系委员会主席的共和党人阿瑟·范登伯格（Arthur Vandenberg）曾将对 党总统杜鲁门外交政策的支持总结为一句话：“政党政治不过海”（partisan politics stops at the water’s edge）,即政党可在国内事务上争斗,但在国际议题上要一致对外.[2]这句名言虽流传甚广,但却并非金科玉律,特别是在总统绕开国会擅自行动或总统的战争决策引发国内舆论压力时,国会出于种种动机都会扮演起“制衡者”的角色,前者如《和台湾关系法》的出台,后者如国会在美国陷入越战、反恐战争泥潭后的止损行动.
近年来,中东事务日益成为美国府会党争是否“过海”的试金石.当2002年10月国会决定是否授权小布什发动伊拉克战争时,两党可谓“同仇敌忾”：共和党全部支持动武,60%和40%的参众两院 党人也投下了赞成票,其中不乏克里、希拉里以及拜登等日后的坚定反战派.[3]但随着伊拉克战事的恶化和民意的反弹, 党在2004年大选时就开始以反恐战争失败抨击共和党.
相比而言,两党在对伊制裁议题上已享有了很长时间的一致性.美国行政部门对伊朗长期采取遏制和制裁的政策,小布什政府更是拒绝谈判,甚至不排除使用武力.如此强硬的单边态度也基本上拥有国会两党支持.在2008年大选期间,时任国会参议员的奥巴马也表态支持继续制裁.虽然其上台后多次释出缓和信号,但面对伊朗谨慎而迟疑的回应以及国会的压力,奥巴马于2010年签署批准了《伊朗全面制裁、问责和撤职法案》（Comprehensive Iran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010）,对伊朗施加了更为严苛的贸易、金融及技术制裁.值得一提的是,该法案竟然在国会众议院得到了412票支持、在参议院也口头一致通过,足见国会在伊朗问题上的坚决立场.[4]但随着2013年伊朗加速积极回应奥巴马政府的善意,两国于当年年底启动了伊核谈判.面对美伊关系缓和的可能性,府会争议持续延烧,究其原因至少有三.
首先是立场分歧.奥巴马上台后推进全球平衡战略,将更多资源投射到亚太地区,中东成了需要保持稳定且低成本存在的地区.基于对美国国力有限性的充分认识以及“伊斯兰国”等中东极端势力抬头的新趋势,稳住伊朗、和其合作从而避免战争,上升为“奥巴马主义”外交的必然选择.然而,国会头脑中的伊朗事务却从奥巴马的国际战略回落到了国内需求.1979年“伊朗门”事件在美国民众心中留下的刺激毫不逊色于“水门”事件,这种舆论压力促使两党议员支持对伊强硬.细分而言,对伊朗“政教合一”政权的偏见以及军工和能源利益集团的介入,交互驱动着共和党人的反伊立场,而犹太游说团体的强大影响力也一定程度上塑造了 党的 倾向.[5]这种竞相示强的态势导致了国会两党议员在伊朗事务上所持有的 立场甚至多于白宫.换言之,府会的立场分歧揭示了美国国家利益和国内多元利益之间冲突的必然性.
其次是动机差异.自伊核谈判伊始,奥巴马就曾多次敦促称：时间已经不多、“机会不会很快再来”.[6]其潜台词为希望在最后两年任内实现突破,从而铸定总统生涯的外交遗产.为此,毫无选举压力的奥巴马完全可以放手一搏.但那些背负周期性改选压力的国会议员,为了谋求连选连任就必须从长计议,比如对伊核协议有效性和实效性的评估、对未来美国中东政策走向的判断以及对涉事利益集团所提供选举资源的投桃报李.简言之,动机的差异根源于美国分权制衡政体塑造下不同行为体诉求的碎片化.
最后是权力失衡.目前,奥巴马推动伊核谈判最终要达成的成果为“行政协议”（executive agreement）,即在法律意义上不需国会批准的行政令.如此安排显然是对国会的强硬态度早有预料而选择的权宜之计.在2014年中期选举 党败选后,奥巴马曾采取行政令的方式强行推进移民改革,这种绕开国会、处理重大议题的做法无疑打破了府会之间的宪政平衡,招致国会的反制.就伊核议题而言,国会参议院对外关系委员会主席、共和党人鲍勃·科克（Bob Corker）提出议案,要求给予国会60天的时间来重新评估、批准或否决美伊所达成的任何协议.这种重新夺回部分立法权的努力也得到了多位 党人的支持,并已顺利完成了委员会审议环节.这就意味着,该议案一旦付诸表决就极可能通过,从而彻底剥夺了奥巴马在伊朗事务上的主动权.可以预见,府会权力在伊朗议题上正在进行的失衡调适,虽然是基于美国宪政原则的回摆,但却增加了美伊缓和的不确定性和暂时性,压制了美国外交在国际舞台上的张力.
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