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摘 要：在美国大都市区治理体系中,邻里政府（邻里组织）既是一种重要的理论主张,更是民众争取政治自由、社会参与、社区自治的必然结果.在现实中,主要存在独立性质的邻里政府、半独立准政府的邻里政府和由私人住户组成的私人邻里组织等三种类型.不同的邻里政府,具有不同的运作模式和治理效果,在现实发展中,也是优势与困境并存,社会评价不一.美国邻里政府的成功运作模式和治理经验,对我国大都市基层社会治理具有重要的借鉴和启示意义.
关键词：邻里政府；大都市治理；启示
中图分类号：C912.81文献标识码： A文章编号： 0257 5833（2014）04 0073 08
自美国城市化发展进入“大都市区化”时代以来①,如何对碎片化的大都市区进行有效治理,是美国城市发展面临的一个现实问题.从时间维度来看,针对大都市区治理,美国的理论界和实践层面依次经历了“19世纪末20世纪初的传统区域主义”（主张建立统一的大都市政府对大都市区进行整合,依靠政府力量配置资源）、“20世纪50—60年代的公共选择学派”（主张依靠市场来配置资源、认为“碎片化”的大都市地区是公共服务有效供给的必要条件,大都市区政治“碎化”程度越高、地方政府竞争越激烈,结果就越有效率）、“20世纪80年代以来的新区域主义”（主张分权式的地方政府合作）三个发展阶段②.其中,在从传统区域主义向公共选择学派转变过程中,针对传统区域主义主张的大都市政府无效性的质疑,美国学界开始倡导在城市内建立“邻里政府”（neighborhood government）,代表作有密尔顿·科特勒（Milton Kotler）在1969 年出版的《邻里政府：政治生活的地方基础》和赫伍德·霍尔曼（Howard W. Hallman）的《大都市框架中的邻里政府》③.在这一倡导下,一些大城市当中兴起了一种旨在强化社区控制、组建各种形式邻里组织的邻里政府运动,并组建了多种形式的邻里政府或私人政府,对大都市治理产生了显著的影响.从理论渊源上看,邻里政府属于公共选择学派的产物.我国学者罗思东对美国邻里组织开展过较为详尽的研究④,除此之外,国内尚未看到更好的研究成果,可见,这是当前被我国学者所忽略的一个研究议题.本文在充分借鉴现有研究成果的基础上,旨在对20世纪60年代以来美国的邻里政府运动的起因、邻里政府的类型及发展困境等问题进行分析,挖掘邻里政府治理模式背后的城市治理精髓和内核,为优化我国大都市治理体系提出一些启示性建议.
一、 美国邻里政府运动的兴起
美国是一个讲求的国家,注重自由、公众参与,制衡政治权力是民众的一贯思维,因某个议题而发生或发展为一场地方社会运动,是美国政治社会发展的一个基本特征.邻里组织运动或邻里政府运动（the movement for neighborhood government,简称邻里运动）,就是指自20世纪60年代以来,在诸多因素的影响下,美国大城市出现的一种旨在复兴社区发展、增加社区控制、改善基层服务效率而大量设立各类社区邻里组织（社区发展社团、社区理事会、邻里政府、私人邻里组织、各种居住区协会等）的独特社会现象,是连接城市政府与市民之间的地方自治治理新模式.从发生根源上看,邻里组织运动是政治、经济、社会、文化等多因素综合作用下的时代产物,是基层民众争取政治自由、社会参与、社区自治的表现和结果.综观之,促发美国大城市邻里组织运动的主导因素有以下几点：
（一） 联邦政府社区支持政策的实施.自20世纪50年代特别是二战以来,美国城市出现了人口和商业大量从市中心迁往郊区的蔓延式发展,城市中心社区衰落开始成为影响城市健康发展的一大现实问题.为此,联邦政府从20 世纪40年代末开始,相继实施了邻里规划单元（1923年佩里提出的“创建邻里单元”思想的规划应用）、城市更新计划、社区行动计划、模范城市计划、社区发展计划、市政府支持下的社区规划等发展战略[美]威廉·洛尔：《从地方到全球：美国社区规划100年》,张纯编译,《国际城市规划》2011年第2期.,以分类援助、一揽子援助和税收分享等方式,对城市社区和邻里实施财政援助.一方面,这些联邦计划,都强调基层邻里居民参与的重要性,另一方面,由于对中心城市破败社区的财政资助,具体到了一个个邻里街区,这些邻里街区的居民为了使联邦资金更多、更有效地用于经济复兴,改善邻里社会状况,纷纷建立自己的邻里组织,与城市政府和商业机构进行合作.实践表明,国家层面的邻里振兴计划和项目,对邻里组织的发展和领导力的培养,产生了积极的作用Hallman, H.,[WTBX] Neighborhoods： Their Place in Urban Life[WTBZ]. Beverly Hills, CA： Sage,1984； Halpern, R., Rebuilding the Inner City： A History of Neighborhood Initiatives to Address Poverty in the United States. New York： Columbia University Press, 1985..
（二） 公共参与的法制化进程明显加快.邻里政府或邻里组织,实质上就是一种自治政府,更是一种私人政府.因此,邻里居民拥有法定的自治权和参与权,是设置邻里政府的一个重要基础条件.这一点,在20世纪70年代,联邦政府实施的《海岸带管理法》（1972）、《联邦水污染控制法》（1972）、《住房与社区发展法》（1974年）等法案对公民参与机制做出了明确的规定,如1974 年《住房与社区发展法》将模范城市、城市更新等计划融合为“社区发展一揽子援助项目”（CDBG）,该项目法案规定,申请者应确认他们在项目的申请与实施过程中为公民参与（citizen participation, resident involvement）提供充足的机会.1976年国会重新制定了一般性税收分享（GRS）法案,要求接收援助的大约39000个地方政府告知公民,让他们以各种方式讨论决定如何使用联邦政府的财政援助资金,特别是重点项目的资金.70年代晚期后,有组织的公民参与已经成为城市政治当中的制度化要素罗思东：《美国城市中的邻里组织与社区治理》,《中国政法大学学报》2007年第2期..公众参与的法制化建设,为邻里自治组织或邻里政府的产生和发展铺平了道路,反过来讲,邻里政府也成为了当今美国城市治理中公众参与的重要渠道和平台.
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