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在河北省全省绩效预算管理改革工作会议开幕的前一天晚上,我们见到了河北省财政厅党组书记、厅长高志立.作为一个老财政人,也是一个对绩效预算精研多年的财政学者,他对绩效预算和这项工作在全面深化财政改革工作中的定位,都有自己深刻的体会和研究.正值河北省财政厅绩效预算改革由省级向市县级全面铺开之时,我们的采访,也由此开始.
突破壁垒之战
《新理财》：高厅长您好,来到这我们发现,这次会议的规模非常大,涵盖了我省所有的市县财政部门,参会的似乎全都是“一把手”,是这样吗?
高志立：确实如此.我们再三强调,这次会议是在我省全面深化财政改革关键节点上召开的一次非常重要的会议,目的是推进全省绩效预算改革、全面规范预算管理.这不仅是我省深化财政改革的关键一步,更是一项复杂的系统工程,特别是改革前期头绪多、任务重,必须加强组织领导,广泛凝聚共识,稳步扎实推进.所以我们要求,市县财政部门“一把手”到场,会后我们还要逐个地区了解政策落实情况.可以说,这是一次开得非常“扎实”的会议.
《新理财》：看得出来,全省各级财政都非常重视这项工作和这次会议.您刚才提到“这是在我省全面深化财政改革关键节点上召开的一次非常重要的会议”,想请您谈谈,为什么当前是“关键节点”,推进绩效预算改革为什么又“非常重要”?
高志立：随着社会经济形势的不断发展和深化改革的持续推进,当前市县财政工作的内外部环境已经和正在发生深刻变化.这种变化可以概括为四点：一是政府理财的外部约束越来越严.比如,预算管理的法治化要求日益严格, 作风建设的持续深入推进,无时不有、无处不在的全方位外部监督等等,都对政府理财提出了新的更高要求,再沿用老套路、老办法开展工作,必然会陷入被动,甚至面临很大风险.二是市县改革任务越来越重.按照 深化财税体制改革整体部署,改进预算管理制度在财政改革当中居于先行地位,是“头一炮”.目前 和省级的顶层设计基本完成,改革能否取得预期效果,关键在市县、主战场也在市县,特别是在县级.从这个意义上讲,市县改革任务的艰巨性、紧迫性日益凸显.三是基层的管理权力和责任越来越大.以往市县可统筹财力不多,个别地方安排运转之后财力所剩无几.随着改革不断深化,市县现在已经成为真正的理财主体,自身可用财力、预算安排权力都大大增加了,管理责任也相应加重,如果再像以往那样按部就班,或者还是被动地“等、靠”上级代管,风险当然也会成倍增加.四是一些地方运转保障越来越难.受国内外大环境、多年矛盾累积以及我省产业结构调整、化解过剩产能、治理大气污染等多种因素交织叠加影响,各级财政收支形势越来越严峻,一些地方预算平衡越来越困难.这种情况下,仅靠节衣缩食效果有限,必须积极主动地从改革中找出路、找办法,才能走出困境.
所以,我们说当前市县财政形势的严峻性、复杂性远超以往,市县财政工作正处于一个非常关键的历史节点,改革已是大势所趋,不改革既无退路,更无出路.
那么,怎么改,先改什么,后改什么?改革的关键点和突破口在哪?去年以来,我省就结合 财税改革整体部署,对预算管理实际和发展形势进行了深入分析,经过反复研究论证,明确了绩效预算改革这一方向.经过省级和试点市县一年多的实践检验,证明绩效预算对优化资源配置、改进支出管理、提高公共服务质量、提升政府绩效效果明显,符合现代预算管理制度要求,符合我省改革发展实际.今年我们又对市县状况和改革形势进行了审慎考虑和评估,决定进一步加快改革进程,以绩效预算为统领,全面规范市县预算管理.
《新理财》：这次会议提出,要把绩效预算工作延伸到全省各市县,这显然是一项非常复杂的系统工程.但我们知道,市县财政和财务管理水平不一,基层财政和业务部门人员素质也参差不齐,同步推进难度很大,甚至可能会出现“有令不行”的问题,这些问题将如何解决?
高志立：对可能出现的这些问题,我们已经提前进行了充分考虑,并做了大量准备工作,以确保这项改革顺利推进.具体讲,主要包括三个层面的准备：第一个层面,我们叫精细化设计,便捷式操作.你应该也看到了,我们为基层财政业务部门设计了详尽的部门职责和业务活动范本,这耗费了我们大量的时间和精力,但我认为这是非常必要的,市县财政和业务部门可以“照葫芦画瓢”,避免走弯路.第二个层面,我们和各地党委政府沟通,取得了当地领导对改革的支持,这将有利于加强财政部门和各业务部门之间的配合,形成强大的推进合力.第三个层面,我们成立了11个省级督导组,对基层财政绩效的推行过程进行全过程的辅导和帮助,包括对一线人员培训、现场办公,对有关问题及时反馈和修改,这种“手把手”的方式,将快速提高基层的操作水平.
纵向到底的深改
《新理财》：和以往相比,这次改革推进的显著特点是什么?对整体财政改革将产生怎样的影响?
高志立：和以往渐进式、试点式的改革不同,这次改革的典型特征就是省级主导、整体推动,简单讲,就是“横向到边、纵向到底”,横向到边是指覆盖所有预算部门（单位）,纵向到底是指贯通省市县 .同时,还将建立全省统一的预算管理信息平台、统一的预算项目库、统一的会计核算平台,实现指标流、资金流、项目流的全程管理和监控,并做到可追踪、可回溯.这次改革的深入推进,不仅能够推动全省财政改革迈出关键步伐,整体提升全省各级预算管理水平,而且能够使 财政部门之间、财政部门和各业务部门之间业务更顺畅、联系更紧密.
《新理财》：我们知道,推进绩效预算改革有很多难点,比如绩效和预算安排之间挂钩,以及对绩效评价结果的应用和问责等等,您认为难点在哪里?
高志立：和传统的部门预算相比,绩效预算改革确实有很多难点.比如,绩效预算强调绩效在预算管理中的主导作用,绩效结果科学可信,或者说准确科学地衡量绩效是绩效预算的核心要求,只有绩效结果科学可信,才能作为预算管理各环节的管理依据,特别是和预算安排之间挂钩的依据.再比如,规范稳定的预算管理结构是绩效预算的基础,为顺利推进改革,省级专门制作了全省范本,但从各地情况看,机构设置、职能配置都不太一样,需要因地制宜,不断调整完善.
《新理财》：您刚才提到了完善,您认为当前阶段,绩效预算推行还需要在哪些方面进行完善?长期来看,绩效预算的发展方向是什么?
高志立：绩效预算改革本身是一个持续改进的过程,需要根据自身特点、实际工作情况不断调整完善.从去年省级实践来看,有的部门没有很好地把绩效管理和部门履职、规划事业发展紧密结合起来,职责活动不清;有的部门绩效目标、指标设计不科学、不合理,标准设立比较随意,结果难以评价考量等等.目前,我省将重点从管理制度和框架、绩效目标指标体系、绩效评价体系、绩效结果应用制度、信息化平台等方面不断完善,力争尽快建成科学、完善、高效的绩效预算管理机制.当然,这需要一个很长的过程,但理论和实践都已经证明,我们的理念和方向是正确的,只要不断努力,就一定能够实现既定目标.
绩效预算既是政府绩效的源头,又是其核心内容,绩效预算改革不仅是财政理财理念、模式的转变,更深层的意义是促进政府效能的提升,体现的是政府对社会的责任、对公众的责任、对纳税人的责任.从中长期看,绩效预算的广度和深度将不断拓展,逐步形成以政府战略规划为起点,涵盖预算管理全过程的完整管理循环.在这一循环中,不断深化政府部门对职责任务的认识,不断促进绩效目标指标落实,不断提高财政资金使用绩效,进而促进政府效能提升,推动政府治理现代化进程.
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